El presente texto no es una propuesta de reforma fiscal para México, ni un sofisticado estudio de política fiscal, ni mucho menos una recomendación de políticas públicas. Se trata simplemente de una reflexión que brinda un panorama muy general de la situación tributaria que enfrentan los mexicanos, que puede servir como punto de partida para el diseño de una reforma eficaz al sistema impositivo. Quisiera agradecer de manera especial a mis colegas Lupita Vázquez y Ricardo Lecumberri por su valioso apoyo en esta reflexión, así como a Juan Carlos Leal por sus pertinentes observaciones.

En primer lugar debemos ponernos de acuerdo sobre cuál es realmente la falla del país en materia fiscal y cuáles son sus efectos. Una vez identificados, se presenta el concepto de impuesto único (flat tax) como el ingrediente esencial de una reforma tributaria que elimine la falla fiscal y genere efectos positivos en la economía. Posteriormente, se enumeran las ventajas que tendría el nuevo sistema tributario, basado en un único impuesto que cumpla ciertas condiciones, y, finalmente, se hace una breve referencia a la experiencia de otros países que han introducido de alguna manera el sistema de impuesto único a sus estructuras tributarias.

1. ¿Cuál es el problema?

Debemos comenzar por reconocer dos cosas. Primero, que el principal problema económico de México no es la pobreza, ni la falta de empleo, ni los bajos ingresos de los hogares, ni mucho menos el “incipiente” gasto público, sino la falta de un alto y sostenido crecimiento económico. La evidencia empírica demuestra que el crecimiento económico, no los programas sociales , es la única manera de abandonar efectivamente la pobreza al generar verdaderas oportunidades de desarrollo para las personas. El empleo, el ingreso y la pobreza son sólo los efectos del problema.

Como en todo problema, existen también causas, y erradicar el problema requiere atender a las causas que lo originan. Aunque las causas del bajo crecimiento económico son tan complejas como el proceso económico mismo, podemos distinguir diversos factores estructurales que inhiben decididamente la formación de capital necesario para la expansión económica. Entre ellos se encuentra el diseño del sistema impositivo, toda vez que los impuestos inciden, ya sea de manera directa o indirecta, en la información que transmiten los precios, distorsionando las decisiones de consumo, ahorro e inversión de los agentes económicos.

Lo segundo que debemos reconocer deriva de lo anterior, y es que la falla de fondo que enfrenta el país en el orden fiscal no es la insuficiencia de ingresos tributarios del gobierno, lo que le impide emprender ambiciosos programas de obra pública. Los ingresos fiscales no pueden, por sí mismos, generar el crecimiento económico que necesitamos para abatir la pobreza. Aumentar los ingresos públicos -como se ha venido planteando- no puede ser el objetivo de la reforma fiscal que requiere México. Tratar el problema fiscal como insuficiencia de recursos gubernamentales llevaría la reforma tributaria al fracaso, tanto para aumentar los ingresos como para superar el verdadero problema, el crecimiento. Esto es así por una olvidada razón: el gobierno sólo puede obtener recursos de la sociedad, la cual difícilmente estará dispuesta a apoyar una reforma que implique transferirle una mayor parte de su renta al gobierno a cambio de los efímeros beneficios de un mayor gasto público, en el mejor de los casos. Incrementar los ingresos públicos es un mal planteamiento de la reforma fiscal porque es ver sólo la conveniencia de los gobernantes.

La verdadera falla fiscal es que la actual estructura tributaria es injusta, complicada y costosa, lo que no posibilita un ambiente favorable para la creación de riqueza dados los efectos negativos en la acumulación de capital, el trabajo de las personas y la cooperación de los contribuyentes. México necesita una reforma tributaria que a) acabe con las injusticias (exenciones impositivas, tasas diferenciadas, deducciones innecesarias, subsidios y créditos populistas, multitud de gravámenes, regímenes privilegiados, etc.), b) distorsione lo menos posible los procesos de mercado y, c) reduzca el costo de cumplir con las obligaciones fiscales. El primer punto significa ampliar la base de contribuyentes mediante impuestos generalizados y reducir la evasión; el segundo, implica introducir tasas bajas de impuestos y, el último, es simplificar el pago de impuestos. Ya, sólo como consecuencia de esto, podrían mejorar los ingresos del gobierno, necesarios para que cumpla con sus compromisos sociales. Por tanto, la reforma tributaria, si se desea exitosa, requiere estar diseñada desde la óptica del contribuyente.

2. El costo del sistema impositivo actual

Los mexicanos pagamos muchos impuestos (al valor agregado, sobre la renta, sobre producción y servicios, al comercio internacional, sobre automóviles nuevos, tenencia  y otras obligaciones adicionales, sólo por enunciar las contribuciones federales) que resultan muy costosos para la sociedad por partida doble: porque la tasa total efectiva es muy alta y porque, además, es muy caro pagarlos.

Debido a la multitud de impuestos, la tasa efectiva total que enfrenta la sociedad puede rebasar el 40%, sin contar el costo de la regulación y otras obligaciones adicionales. Pero además, la existencia de tantos tratamientos especiales y tasas impositivas para cada gravamen dificulta en gran medida el pago y cobro de los impuestos, por lo que la mayoría de la gente necesita el apoyo de un especialista para el pago de sus obligaciones fiscales, a la vez que el gobierno gasta una fortuna para poder recaudarlas.

Se estima que en promedio una persona física eroga alrededor de 10,106 pesos al año para poder cumplir (o evadir) con sus obligaciones fiscales, cantidad que incluye gastos de transporte, viáticos, papelería, copias, Internet, honorarios y/o asesorías de un contador y costo del tiempo del contribuyente (SHCP, 2006). O sea que para poder pagar 22.6 miles de millones de pesos (mmp) en impuestos -IVA e ISR-, las personas físicas tuvieron que costear 84.2 mmp. El proceso fiscal les costó en total 106.8 mmp.

Por su parte, se estima que una persona moral gasta en promedio alrededor de 53,094 pesos al año por el mismo motivo, monto que incluye los conceptos mencionados en las personas físicas más el pago por los sueldos y salarios del contador y/o la contratación de un despacho fiscal (SHCP, 2006). El pago de impuestos –668.0 mmp por IVA e ISR-, les costó a las personas morales 34.0 mmp.

Por último, el costo de la recaudación -administrada por el Sistema de Administración Tributaria (SAT)- durante 2005 fue de 0.89 centavos por cada peso recaudado. Mientras que el costo de la fiscalización (revisiones y auditorías) fue de 4.97 centavos por cada peso recaudado (Reporte Anual 2005 y Líneas de Estratégicas 2006, SAT, 2006).

Al final, cumplir con la legislación fiscal (o hacer parecer que se cumple con ella) junto con recaudar nos cuesta a los mexicanos un 1.5% del PIB. Así, la recaudación tributaria total en 2005 fue de 808.2 mmp, pero el costo total para la sociedad fue de 935.2 mmp, un 15.7 por ciento adicional.

Cuadro 1
Costo del sistema tributario actual en 2005
(Millones de pesos)

Estamos hablando de un desperdicio que representa un enorme costo de oportunidad, puesto que esos recursos económicos y humanos -como contadores, asesores, abogados fiscales, auditores, etc.-, empleados para poder pagar impuestos, recaudarlos, hacer trampa o conseguir favores fiscales, podrían mejor destinarse a actividades productivas.

Mención aparte merece la merma fiscal ocasionada por el diseño impositivo actual. La existencia de tasas diferenciadas en los distintos impuestos, exenciones, subsidios y créditos fiscales, condonaciones, facilidades, estímulos, deducciones autorizadas, tratamientos y regímenes especiales representan grandes pérdidas fiscales (SHCP, 2005). De acuerdo con el Presupuesto de Gastos Fiscales, en 2005 el erario federal dejó de recaudar 528.8 mmp “como resultado de mantener un régimen fiscal complejo y diferenciado”, lo que representó el 65 por ciento de la recaudación de ese año.

Cuadro 2
Pérdida fiscal 2005

De no existir todos esos “huecos” en la estructura tributaria, la recaudación podría ser de 15.9% del PIB en vez de 9.6%.

Además, el fisco no sólo tiene que renunciar a esos recursos, también tiene que enfrentar la pérdida por evasión y elusión incentivada por la sobreregulación y el propio diseño impositivo.

La evasión fiscal en México suma aproximadamente 400 mmp anuales, monto que representa el 40% de la recaudación total, cifra muy superior al promedio de los países de la OCDE, que es de 15% (SHCP, 2006).

Varios estudios internacionales (CIDE, 2006; Teera Joweira, 2004) muestran que quienes tratan con más frecuencia de evadir o eludir impuestos son las personas físicas, ya que las empresas tienen menos posibilidades de movimiento en relación con las personas y que se ven forzadas a registrarse ante la autoridad fiscal para poder operar y así recibir los tratamientos fiscales que les benefician. Como las personas morales presentan menor movilidad y están registradas ante la autoridad fiscal, es más fácil fiscalizarlas y, por ende, presumiblemente evaden menos. En México, se estima que el 77% de las personas físicas evaden de alguna manera al fisco (COLMEX, 2005).

Las empresas también encuentran motivos para realizar prácticas evasivas y elusivas, principalmente por las complicaciones de la legislación fiscal (CIDE, 2006), como el régimen simplificado, la complejidad para deducir y otras obligaciones como la Participación de los Trabajadores en las Utilidades (PTU), mediante la cual la empresa está obligada a compartir el 10% de sus ganancias a sus empleados, lo que termina convirtiéndose en un impuesto neto adicional.

Así pues, tenemos que la pérdida fiscal total (gastos fiscales y evasión) es aproximadamente la misma cantidad que la recaudada.

En suma, el sistema impositivo actual es muy costoso para los mexicanos, tanto contribuyentes, quienes desperdician recursos para pagar o evadir, como gobierno, que pierde ingresos.

3. El impuesto único

La manera de acabar con el enorme costo para la sociedad y el desperdicio de recursos que ocasiona el sistema tributario y mejorar el ambiente para la creación de riqueza es mediante la introducción de un único impuesto, que incentive el trabajo, el ahorro y la inversión, lo que significa eliminar todos los impuestos actuales, junto con sus múltiples tasas, regímenes especiales, deducciones y exenciones de la estructura tributaria.

Para que el impuesto único genere efectos positivos en la economía debe cumplir con tres condiciones:

Primera, el impuesto debe ser simple, fácil de entender y de pagar, porque los impuestos complicados requieren de caros consejeros para los contribuyentes e igualmente caras revisiones y auditorías por parte del gobierno. Además, el impuesto único no debe contemplar absolutamente ningún tratamiento especial para nadie. Los tratamientos especiales invitan a ciertos contribuyentes a buscar formas creativas de aprovecharse de las desventajas de los demás. Impuestos diversos y complicados disminuyen la confianza en el gobierno, invitando a no cooperar con el sistema impositivo y evadir.

Segunda, la tasa del impuesto debe ser baja, menor a la tasa total de impuestos que paga la sociedad bajo la actual estructura impositiva. Tasas altas encogen la base tributaria pues reducen los incentivos al trabajo, al ahorro y a la inversión al reducir las utilidades después de impuestos, e incentivan a los individuos a buscar ingresos libres de impuestos; mientras que tasas bajas incrementan la base pues incentivan el trabajo, el ahorro y la inversión al incrementar el retorno de utilidades y recompensar a los individuos de altos ingresos.

Además, la evidencia sugiere que la disminución de tasas impositivas hace que los ricos paguen más. Lindsay (1990) ofrece tres razones de por qué tasas más bajas incrementan la participación impositiva de los ricos:

En otras palabras, la manera más efectiva de incrementar la progresividad y recaudar más de los ricos es bajar, no subir, la tasa marginal de impuesto.

Y la tercera condición es que la tasa del impuesto debe ser la misma para todos independientemente de su ingreso; es decir, la tasa marginal es igual a la tasa general. La lógica de esto es mucho más profunda que sólo simplificar el cálculo del impuesto. Cuando diferentes formas de ingreso son gravadas a diferentes tasas, o cuando diferentes contribuyentes enfrentan diferentes tasas, la gente encuentra cómo aprovecharse del diferencial (Hall-Rabushka, 1995). Además, el diferencial de tasas tiene efectos negativos en la economía al reducir la formación de capital, la tasa de crecimiento del ingreso personal, la oferta de trabajo agregada con relación a la esperada, reduciendo el beneficio social. Esto es, hay menos incentivos para trabajar, ahorrar e invertir.

Una sola tasa mantiene la equidad horizontal, mientras que respecto a la equidad vertical, la introducción de un monto exento, igual para todos, otorgará progresividad al nuevo sistema, propiciando una incidencia creciente de acuerdo al nivel de ingreso.

Por lo tanto, un sistema tributario basado en un solo impuesto simple, bajo e igual para todos, generaría efectos positivos en la actividad económica al permitir una mejor asignación de recursos e incentivar el trabajo, el ahorro y la inversión.

Ahora bien, el impuesto único descansa en el concepto de que los agentes económicos deben ser gravados en lo que toman de la economía (cuando gastan dinero para consumir), no en lo que introducen (ingreso). Es mejor gravar la riqueza que ya está creada en vez de gravar la riqueza que todavía no se crea, pues de esta forma se estimula el ahorro y desincentiva el gasto. De otra forma se desincentiva la creación de riqueza. En ese sentido, aunque el impuesto único grava el ingreso, la lógica es la de un impuesto al consumo; esto es así porque cuando se grava el ingreso exceptuando el ahorro en realidad se está gravando el consumo (ya que el ingreso se consume o se ahorra).

A diferencia del impuesto único, ninguno de los otros impuestos al consumo, como el impuesto sobre las ventas o el impuesto al valor agregado, es progresivo. Y de hecho, en esos impuestos, la fracción del gasto que se destina para pagar impuestos es la misma entre ricos y pobres.

A través del tiempo, el ahorro se traduce en inversión, por lo que exentar el ahorro equivale a exentar la inversión. Así pues las empresas deben remover todo el gasto de inversión de la base gravable. Al exentar la inversión de la base gravable, el impuesto único impulsa la inversión. Como puede observarse, en el sistema de impuesto único no se requieren de rebuscados estímulos fiscales a la inversión y al ahorro. Tampoco están gravadas las ganancias del ahorro. Cuando se gravan dichas ganancias, como en el sistema actual, se orienta a la economía a ahorrar poco y consumir mucho.

¿Cuál debe ser la tasa del impuesto único? Dado que el propósito de la reforma tributaria no es generar cambios en la recaudación, la tasa del impuesto único debe ser aquella que permita el mismo nivel de recaudación tributaria que se genera con el sistema tributario actual. Esa tasa es 22 por ciento.

El impuesto único debe aplicar a empresas y personas por igual, pero operar de forma separada para garantizar la progresividad. Las empresas pagarán impuestos sobre el ingreso por ventas menos las compras de materias primas menos la inversión en planta y equipo. También hay que descontar de la base gravable lo que las empresas pagan por concepto de sueldos y salarios a sus empleados, quienes pagarán ellos mismos los impuestos por esos ingresos. Así, una parte del impuesto único será pagado por las empresas y la otra por las familias.

Para la primera parte, el impuesto que pagarán las empresas, consideremos las cuentas nacionales de producción de 2004. En el cuadro 2, la primera línea muestra el Producto Interno Bruto, la medida más comprensible del ingreso en una economía. La siguiente línea son los impuestos a los productos, los cuales no estarían gravados bajo el impuesto único. La línea 3 es el valor de la economía informal (la parte de la producción que no paga impuestos pero que sí está incluida en el PIB oficial) la cual supondremos constante bajo el impuesto único. La línea siguiente es el valor de todos los sueldos y salarios, incluyendo pensiones, que será reportado como ingreso de las familias y sería deducido por las empresas. La inversión, línea 5, es el monto gastado por las empresas en la compra de planta y equipo. La línea 6 es la base gravable que resulta de restar al PIB los impuestos a los productos, la economía informal, los sueldos y la inversión (línea 1 menos 2, 3, 4 y 5). La última línea muestra el impuesto pagado por las empresas (22% de la línea 6).

Cuadro 3
Impuesto de las empresas en 2004 bajo el impuesto único
(Miles de millones de pesos)

Fuente: INEGI y estimaciones propias

Los sueldos y salarios deducidos por las empresas constituyen los ingresos de las familias (línea 8 del siguiente cuadro). Éstas pagan el 22% de aquellos ingresos que estén por encima del monto exento (línea 9); una exención muy generosa que equivale al 50% del ingreso total. La línea 11 muestra el impuesto pagado por las familias (22% de la línea 10).

Cuadro 4
Impuesto de las familias en 2004 bajo el impuesto único
(Miles de millones de pesos)

Fuente: INEGI y estimaciones propias

La recaudación total de 2004 bajo un sistema de impuesto único, con la sorprendentemente baja y única tasa de 22%, hubiera sido de 716 mil millones de pesos, la misma que produjo el sistema actual con su multitud de impuestos, tasas y complicaciones.

Los números expuestos no consideran el elemento dinámico de la economía. Es decir, no hemos tomado en cuenta la forma en la que la economía reaccionará a la reforma impositiva, pero es obvio que tendrá efectos positivos en la acumulación de capital y el trabajo de las personas. Ese hecho podría incrementar la recaudación fiscal tanto como reducirla, pues por un lado aumentaría el ingreso nacional y el consumo, pero por otro el boom de la inversión ocasionaría una mayor deducción por parte de las empresas. Un estudio más profundo podría determinar si estamos subestimando o sobreestimando el impuesto total pagado. La variación, de cualquier forma, no debe ser amplia.

Para determinar la progresividad del sistema y la incidencia impositiva consideremos el ingreso bruto de las familias que demuestran tener algún tipo de seguridad social .

Bajo el sistema tributario actual, en el que las familias pagan varios impuestos federales (ISR, IVA, IEPS, Importación, Tenencia, ISAN y otros), a diferentes tasas y en diferentes condiciones, los hogares más pobres terminan recibiendo en promedio una subvención neta del fisco por 50 pesos al año. Los hogares mejor acomodados, por su parte, terminan pagando impuestos por alrededor de 83 mil pesos anuales (SHCP, 2006).

Un sistema de impuesto único, es decir, que grava el consumo de las familias a una misma tasa, de 22% en este caso, implica exentar del ingreso un monto de más de 36 mil 500 pesos por cada familia típica mexicana, que en promedio está conformada por cuatro miembros. Así, los primeros cinco deciles, o sea la mitad de la población, no pagarían absolutamente nada de impuestos, ya que sus ingresos anuales no rebasan la cantidad exentada. Por ejemplo, el total de contribuciones de una familia cuyo ingreso anual apenas supera los 32 mil pesos sería de cero pesos bajo un sistema de impuesto único, mientras que bajo el sistema actual, paga más de tres mil por una multitud de gravámenes. Una familia que actualmente paga casi 83 mil pesos de impuestos, con el impuesto único de 22% pagaría poco más de 58 mil.

Cuadro 5
Impuesto por familia
(Pesos de 2004)

Fuente: SHCP, ENIGH y estimaciones propias

Esa exención de 36,516 pesos, igual para todos, es la que le da progresividad al sistema, porque la tasa efectiva que termina pagando cada decil varía automáticamente al incrementar la base gravable, hasta llegar a una tasa marginal de 22 por ciento.

En el siguiente cuadro obsérvese cómo la menor tasa efectiva de impuesto otorga mayor progresividad al sistema, generando una mayor contribución a la recaudación por parte de los hogares más ricos.

Cuadro 6
Distribución de la carga fiscal e incidencia impositiva
(%)

Fuente: SHCP, ENIGH y estimaciones propias

Tasa efectiva final de impuesto
(% del ingreso bruto)

Distribución de la carga fiscal
(Participación % a la recaudación)

4. Ventajas del impuesto único

El sistema de impuesto único es un esquema justo ya que los individuos y las empresas son tratados de la misma manera, sin privilegios, donde la simplicidad alienta la generación de riqueza, estimula la economía, el empleo y acaba con el sesgo negativo al ahorro y la inversión.

Una de las grandes ventajas de este esquema es que desaparecen los incentivos para tributar como empresa o como persona física, dependiendo de la conveniencia, además desincentiva fuertemente la evasión y la elusión, ya que no se estarían privilegiando a sectores o figuras legales, solucionándose en gran medida la subdeclaración de utilidades de las empresas y otras maniobras jurídicas.

En específico, las principales ventajas de un sistema como éste son las siguientes:

Otros Beneficios

Lo anterior aumenta el nivel del producto nacional y la calidad de vida de las personas.

Cuadro 7
Estructura impositiva actual vs impuesto único

5. Experiencia internacional

En 1994, Estonia se convirtió en el primer país en Europa en introducir un impuesto único tanto a los ingresos personales como a los corporativos. El ingreso se gravó con una sola tasa uniforme (sin tasas diferenciadas) del 26% por encima de un nivel general de deducción.

La reforma fiscal en Estonia ha contribuido mucho a que ese país registre cada año un crecimiento económico por encima del 7% en promedio, con una tasa de inflación anual menor al 3%. El ingreso por persona se ha triplicado y continúa aumentando, mientras el desempleo es el menor en la historia de ese país. Hoy Estonia ocupa el séptimo sitio en el Índice de Libertad Económica (antes, incluso, de Canadá, Estados Unidos o Nueva Zelanda).

Hoy en día, Estonia ya ha reducido su impuesto único a 24 por ciento, aunque el actual gobierno espera reducirlo aún más, quizá hasta 20 por ciento en tan solo un par de años. Estonia se perfila como la economía con el ambiente de negocios más competitivo del centro y este de Europa (Banco Mundial, 2006). De hecho, en 2004, Estonia se convirtió en el país más avanzado en tecnología de información de toda la Unión Europea. Además, posee el sistema financiero más fuerte y desarrollado de los países bálticos.

El éxito de dicha medida ha sido tal que versiones más agresivas han sido adoptadas por las otras naciones bálticas, como Lituania y Letonia, e incluso por la misma Rusia. Posteriormente, otros como Serbia y Eslovaquia han seguido su ejemplo. En el caso de Rusia, el sistema de tasa única de 13 por ciento mejoró el cumplimiento impositivo, elevando la recaudación 28% en el primer año de su implementación.

En Asia destaca el caso de Hong Kong, que luego de la segunda guerra mundial, con un fuerte nivel de pobreza, implementó un impuesto único de 15% a los ingresos de las empresas para impulsar la actividad económica, colocándolo en el país con mayor crecimiento del mundo de la posguerra.

Últimamente Singapur ha decidido llevar a cabo una reforma basada en un sistema impositivo de tasa única. El sistema de Si